SCHEDA:
Rispetto al testo approvato dal Senato, la Camera dei deputati ha apportato molte modifiche, alcune dellequali decisamente peggiorative del testo precedente. In particolare si segnalano quelle riguardanti:

a) la titolarità del permesso di soggiorno quale requisito necessario per il rilascio di atti di statocivile (art. 1, comma 22, lettera g): le disposizioni in esame, pur escludendo dal dovere di acquisizione del permesso di soggiorno gli atti inerenti la fruizione di prestazioni sanitarie

(obbligo che avrebbe potuto avere un effetto deterrente per gli stranieri irregolari rispetto alla

possibilità chiedere cure mediche), vi ricomprendono invece gli atti di stato civile civile e in

particolare quelli necessari per il matrimonio. Si prevede infatti espressamente con la modifica dell’articolo 116 del codice civile che "lo straniero che vuole contrarre matrimonio nella Repubblica deve presentare all'ufficiale dello stato civile" non solo "una dichiarazione dell'autorità competente del proprio paese, dalla quale risulti che giusta le leggi a cui è sottoposto nulla osta al matrimonio" (come già previsto), ma anche un documento attestante la regolarità del soggiorno.

Subordinare l'esercizio di un diritto - quale quello al contrarre matrimonio - che è un diritto

fondamentale e non di cittadinanza, riconosciuto alla persona in quanto tale e non in quanto

cittadina, al possesso di un documento che attesti la regolarità del soggiorno, è in palese in

contrasto con gli artt. 29, 30 e 31 Cost., nella misura in cui priva di tale diritto fondamentale lo straniero irregolarmente soggiornante nel territorio dello Stato. In tal senso depone del resto una consolidata giurisprudenza costituzionale, che riconosce valore di diritto fondamentale e non di

cittadinanza al diritto di contrarre matrimonio. Non a caso, l'art. 29 Cost. non fa riferimento ai soli "cittadini" quali titolari di tale diritto.

Altra grave conseguenza di questa nuova normativa è il rischio che i neonati, figli di cittadini

stranieri senza il permesso di soggiorno, non siano registrati alla nascita e quindi restino senza identità, "invisibili", non vengano consegnati ai genitori e siano dichiarati in stato d'abbandono e quindi adottabili. Alla luce di quanto detto, appare senza alternativa la scelta che saranno costrette a compiere molte donne "irregolari", ovvero quella di non partorire in ospedale, esponendo sé stesse ed il nascituro a seri rischi per la salute.

Tale norma si configura quindi come una misura che oggettivamente scoraggia la protezione del minore e della maternità in violazione di quanto disposto dell'articolo 31, secondo comma, della Costituzione che tutela la maternità, l'infanzia e la gioventù e dall'articolo 30, primo comma, della Costituzione che sancisce il diritto-dovere dei genitori di mantenere i figli.

Si segnala che la Camera dei deputati ha aggiunto gli atti di stato civile attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie a quelli per i quali è prevista l’esclusione dall'obbligo di esibizione del permesso di soggiorno;

b) il trattenimento dello straniero nei CIE (centri identificazione ed espulsione). La Camera dei deputati ha ampliato (art. 1, comma 22, lettera l)) - mediante una novella al comma 5 dell'articolo 14 del T.U. - il periodo di trattenimento dello straniero nelle strutture denominate Centri di identificazione ed espulsione (CIE) (già Centri di permanenza temporanea ed assistenza) fino a un massimo di 180 giorni. In base alla normativa previgente, lo straniero può essere trattenuto nel centro, normalmente, per un periodo di complessivi trenta giorni. Qualora però l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presentino gravi difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori trenta giorni.

Fermo restando quando sopra previsto, la lettera l) in esame prevede la possibilità di due ulteriori proroghe, di 60 giorni ciascuna, in presenza di due condizioni, tra loro alternative:

- mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo;

- ritardi nell’ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi.

Di conseguenza, la permanenza complessiva massima, pari in precedenza a 60 giorni è ora prolungata a 180 giorni.

In particolare, il secondo prolungamento di 60 giorni può essere richiesto qualora non sia

possibile procedere all’espulsione in quanto, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole sforzo, persistono le condizioni ora indicate (mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo; ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi).

Come già previsto per la prima proroga, per le proroghe ulteriori è necessario l’intervento del

giudice su richiesta del questore e il questore può eseguire l'espulsione o il respingimento anche prima dello spirare del nuovo termine di trattenimento.

La possibile dilatazione temporale del trattenimento presso i CIE renderebbe, come auspicato dal CSM, opportuno prevedere un controllo sulle modalità e condizioni della detenzione

amministrativa del cittadino straniero.

c) l’applicazione delle disposizioni di cui alla lettera c) ai cittadini di Stati non appartenenti

all’Unione europea anche se già trattenuti nei centri di identificazione ed espulsione alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame. Viene così introdotta la possibilità di

prorogare la durata delle misure di trattenimento, che sono già in corso: ciò rappresenta una grave restrizione della libertà personale ai sensi dell’articolo 13 della Costituzione;

d) le c.d ronde. L’articolo 3, comma 40, recita “I sindaci, previa intesa con il prefetto, possono avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati al fine di segnalare alle Forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale.”

E' evidente che la finalità della norma è quella di legittimare non già l'attività di segnalazione

all'autorità di pubblica sicurezza di fatti pericolosi per la sicurezza, quanto invece la cooperazione di tali "squadre" nel presidio del territorio. La norma è chiaramente incostituzionale ai sensi degli articoli 3, 13 e 18 della Costituzione. Infatti, ammettere che privati possano concorrere alla gestione dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza lede il principio di eslusività del controllo del territorio, dell'ordine pubblico e quindi del monopolio statuale della forza legittima e della coercizione (di qui l'irragionevolezza della norma ex art. 3 Cost.: in tal senso, cfr. Corte cost., sent. 26/1976).

Inoltre, la norma viola l'articolo 13 della Costituzione, nella parte in cui sancisce una riserva di legge e di giurisdizione nell'adozione di provvedimenti limitativi della libertà personale. È infatti evidente che il cittadino nei cui confronti tali "milizie" dovessero realizzare atti coercitivi, vedrebbe limitata la sua libertà personale in contarsto con l'articolo 13 Cost.

La Camera dei deputati, oltre ad avere modificato il comma 40, ha aggiunto i commi 41, 42, 43 e 44 ai sensi dei quali le associazioni devono essere iscritte in un apposito elenco, la cui tenuta è a cura del prefetto. Il ddl demanda a un decreto del Ministro dell’interno, da adottarsi entro sessanta giorni dalla data entrata in vigore del provvedimento in esame, la determinazione dei requisiti necessari per l’iscrizione nell’elenco, le relative modalità di tenuta, nonché la definizione degli ambiti operativi in cui si sostanzierà l’attività delle associazioni. Un requisito è peraltro direttamente sancito dal comma 42, che consente l'iscrizione delle associazioni (diverse da quelle costituite da appartenenti in congedo a forze dell'ordine, ecc.) solo se non siano destinatarie di risorse a carico della finanza pubblica. Il decreto ministeriale dovrà pertanto definire la natura delle associazioni che, collaborando con le forze di polizia locali e statali, svolgeranno compiti di vigilanza ausiliaria.

e) la Camera dei deputati ha poi introdotto (art. 3, commi da 7 a 13) disposizioni finalizzate a

disciplinare i servizi di controllo delle attività di intrattenimento o di spettacolo in luoghi

aperti al pubblico o in pubblici esercizi (i cosiddetti "buttafuori"), prevedendo che vi sia

impiegato esclusivamente personale iscritto in appositi elenchi tenuti dai prefetti. Ai c.d.

buttafuori viene affidata anche tutela dell’incolumità dei presenti. E' espressamente escluso che l’espletamento di tali servizi comporti l’attribuzione di pubbliche qualifiche ed è

esplicitamente vietato l’uso di armi, di oggetti atti ad offendere e di qualunque strumento di

coazione fisica.

E’ prevista l'istituzione di un apposito elenco, tenuto dal prefetto competente per territorio anche in forma telematica, in cui è iscritto il personale. Spetterà a un decreto del Ministro dell’interno stabilire i requisiti per l’iscrizione nell’elenco degli addetti ai servizi di controllo delle attività di intrattenimento o di spettacolo, le modalità per la selezione e la formazione del personale, gli ambiti applicativi e il relativo impiego. Gli addetti ai servizi di controllo che non risultano più in possesso dei prescritti requisiti, ovvero che espletano il servizio in contrasto con le norme in commento e con quanto stabilito dal decreto ministeriale di cui si è detto, sono cancellati

dall'elenco ad opera del prefetto, che ne dà comunicazione all’addetto interessato, disponendo al contempo il divieto di impiego nei confronti di chi si avvale dei suoi servizi. Coloro che, alla data di entrata in vigore del disegno di legge in esame, già svolgono i servizi di controllo delle attività di intrattenimento o di spettacolo sono iscritti nell’apposito elenco sempre che risultino in possesso dei requisiti prescritti dal decreto ministeriale;

f) l’inserimento di un ulteriore comma al nuovo art. 341-bis – che ha reintrodotto il reato di oltraggio a pubblico ufficiale – che dispone l’estinzione del reato se l’imputato, prima del giudizio, abbia riparato interamente il danno mediante risarcimento di esso sia nei confronti della persona offesa sia nei confronti dell’ente di appartenenza della medesima;

g) l’introduzione nel codice penale dell’articolo 393-bis, recante una causa di non punibilità

relativa ai seguenti reati: violenza o minaccia a pubblico ufficiale; resistenza a pubblico ufficiale; violenza o minaccia o oltraggio ad un Corpo politico, amministrativo o giudiziario e oltraggio a un magistrato in udienza. Le suddette disposizioni non si applicano quando il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio abbiano causato il fatto previsto dagli articoli, eccedendo con atti arbitrari i limiti delle sue attribuzioni;

h) la modifica dell’articolo 12, comma 5-bis del testo unico sull’immigrazione, relativo alla

fattispecie penale prevista a carico di colui che dà alloggio ad uno straniero irregolare, precisando la sussistenza del reato nel caso di assenza del titolo di soggiorno al momento della stipula o del rinnovo del contratto di locazione;

i) la fissazione a 60 giorni prima della scadenza del termine per chiedere il rinnovo del permesso di soggiorno (ora ci sono termini diversi a seconda del diverso tipo di permesso di soggiorno: 90, 60 e 30 giorni prima della scadenza).

Una modifica importante apportata dalla Camera dei deputati, in seguito al lavoro dell'opposizione, è stata la soppressione dell'abrogazione dell'articolo 35, comma 5, del testo unico sull'immigrazione, facendo così rivivere il citato articolo 35, comma 5.

Questo il testo del comma 5 dell'articolo 35: "5. L'accesso alle strutture sanitarie da parte dello straniero non in regola con le norme sul soggiorno non può comportare alcun tipo di segnalazione all'autorità, salvo i casi in cui sia obbligatorio il referto, a parità di condizioni con il cittadino italiano."

Si ricorda che il suddetto articolo 35 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, nel rispetto del principio costituzionale di tutela della salute (articolo 32 Cost.), è finalizzato a consentire l'accesso all'assistenza sanitaria degli stranieri non in regola con le norme sull’ingresso e il soggiorno.

In seguito all'introduzione del citato articolo 35, del Regolamento di attuazione (D.P.R. n. 394 del 1999) del Testo unico sull'immigrazione e della successiva Circolare ministeriale (n. 5 del 2000), il diritto alla salute, o meglio il diritto alle cure, è diventato un diritto per tutte le persone presenti sul territorio nazionale, non solo cittadini, ma anche immigrati, seppure irregolari.

La soluzione normativa scelta, in vigore ormai da dieci anni senza modifiche, oltre che assicurare il rispetto di un diritto fondamentale, ha consentito la possibilità di curare quegli immigrati che, a causa delle loro condizioni di salute, hanno deciso di “manifestarsi”, di lasciare emergere la propria condizione di irregolarità. Con il conseguente vantaggio di impedire un loro peggioramento, dannoso per l’individuo e per la collettività, a causa della permanenza in “clandestinità” (che significa anche sfruttamento lavorativo o sessuale, disagio abitativo, povertà economica, esclusione sociale).

L’interesse della collettività alla salute individuale spiega anche il disposto di cui al comma 5 dell’articolo 35. Poiché la condizione di irregolarità non è consentita dalla legge che ne fa seguire l’allontanamento dal territorio dello Stato, essa può inibire l’immigrato dall’entrare in rapporto con chi non conosce e che può “scoprirlo”. In tema di assistenza sanitaria, questa è una eventualità da scongiurare.

E’ importante cogliere quanto sta scritto nell'articolo 35: non c’è nessun privilegio per lo straniero irregolare, nessun vantaggio che gli sia dato e che sia negato al cittadino italiano. C’è, piuttosto, il dovere di riconoscere allo straniero come all’italiano la medesima condizione di umanità che deve essere preservata dalla malattia e dal dolore.

La decisione di limitare con rigore l’ingresso irregolare nel nostro Paese deve essere perseguita con strumenti che non sottraggano l’immigrato già presente, seppure irregolare, alla assistenza sanitaria, necessaria per la tutela della persona e della comunità.

Il diritto ai trattamenti sanitari secondo la Corte Costituzionale. Si ricorda che il diritto ai trattamenti sanitari è tutelato come diritto fondamentale nel suo "nucleo irrinunciabile del diritto alla salute, protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazione prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l'attuazione di quel diritto" (sentenze n. 432 del 2005, n. 233 del 2003, n. 252 del 2001, n. 509 del 2000, n. 309 del 1999, n. 267 del 1998).

Nella sentenza n. 509 del 2000 si legge: "Secondo un principio desumibile dalla giurisprudenza di questa Corte, il diritto ai trattamenti sanitari necessari per la tutela della salute é "garantito ad ogni persona come un diritto costituzionalmente condizionato all'attuazione che il legislatore ne dà attraverso il bilanciamento dell'interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti" (ex plurimis, sentenze n. 267 del 1998, n. 304 del 1994, n. 218 del 1994). Bilanciamento che, tra l'altro, deve tenere conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone, restando salvo, in ogni caso, quel "nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della

dignità umana" (sentenze n. 309 del 1999, n. 267 del 1998, n. 247 del 1992), il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto.

A questo punto si tratta di capire se, in capo al personale sanitario resta comunque una facoltà di denuncia. La risposta va trovata con specifico riferimento all'articolo 365 del codice penale.

Questa disposizione sanziona la "Omissione di referto" da parte del personale sanitario. Questa norma si pone in un rapporto di specialità con i precedenti articoli 361 ("Omessa denuncia da parte di pubblico ufficiale") e 362 ("Omessa denuncia da parte di incaricato di pubblico servizio"), perché individua esattamente il soggetto attivo che è appunto l'operatore sanitario.

Come è noto, quando una norma è in rapporto di specialità rispetto ad una norma di carattere generale, la prima prevale sulla seconda nell'applicazione.

Poiché l'articolo 365 del codice penale fa riferimento specifico al personale sanitario si ha che a detto personale si applica questa disposizione rispetto a quella più generica prevista dall'articolo 361 del codice penale relativa alla figura più ampia ed indistinta dei pubblici ufficiali. Inoltre, poiché l'articolo 365 del codice penale fa espresso riferimento al delitto come fattispecie che il personale sanitario ha l'obbligo di denunciare qualora ne venga a conoscenza, appare evidente come, essendo il reato di immigrazione clandestina classificato come una contravvenzione (per la quale è prevista un ammenda da 5.000 a 10.000 euro) e non come un delitto, l'obbligo di denuncia all'autorità giudiziaria previsto per le strutture sanitarie dall'articolo 365 del codice penale, viene meno, essendo appunto previsto solo per i delitti.

Escluso infatti che, al di fuori dei casi di cui all'articolo 365 codice penale, non ci sia un "dovere" di denuncia, non c'è neanche la facoltà. Ed è, infatti, proprio la facoltà di denuncia che il comma 5 dell'articolo 35 intende vietare.
 

COMMENTO:

Gli emendamenti del PD nella terza lettura del Senato si sono concentrati sui punti salienti delle modifiche intervenute alla Camera che, è bene ricordarlo, sono state varate grazie alla presentazione da parte del Governo di tre maxi-emendamenti sul quale l'esecutivo ha imposto la questione di fiducia. Il senso della strategia emendativa del PD è riassumibile in due scelte di fondo. La prima nasce dalla necessità di emendare quelle norme del disegno di legge in discussione che, specie sul tema dell'immigrazione, presentano i dubbi più forti dal punto di vista della legittimità costituzionale. La seconda attiene, invece, al modello di sicurezza pubblica che viene proposto nel disegno di legge. Un modello costruito più sulle esigenze propagandistiche dei partiti della maggioranza, che sulle questioni di fondo che caratterizzano il problema della sicurezza dei cittadini. Il rischio è che tali norme, se non debitamente emendate, lungi dal migliorare la vita delle nostre città sotto il profilo della sicurezza pubblica, finiscano per aumentarne l'insicurezza. Specie le disposizioni in tema di immigrazione, inutilmente vessatorie e discriminatorie nei confronti degli stranieri, comporteranno l'allargamento dell'area della presenza irregolare nel nostro paese a tutto vantaggio delle organizzazioni criminali che pianificano l'arrivo, la permanenza e lo sfruttamento in attività illecite della manodopera straniera.

D'altra parte, l'introduzione delle ronde e più in generale il riconoscimento a privati di compiti inerenti la sicurezza e l'incolumità delle persone rappresenta una clamorosa abdicazione dello stato alla una delle funzioni fondamentali: quella della tutela della sicurezza dei cittadini. Le disposizioni contenute nel disegno di legge su questo tema contribuiscono, inoltre, a squalificare il ruolo e le attività delle forze dell'ordine, minandone la credibilità di fronte ai cittadini e rendendo di conseguenza più difficile la loro quotidiana opera di controllo del territorio e di prevenzione e repressione del crimine.

In questo quadro gli emendamenti del PD si sono concentrati sui punti salienti del provvedimento attualmente all'esame del Senato. Tra questi vi sono in particolare:

1) le previsioni di cui all' art. 1, comma 22, lettera g) che allargano i casi nei quali nei quali lo

straniero ha l'obbligo di presentare i documenti inerenti al soggiorno e precludono di fatto allo straniero irregolare di accedere a tutti quei provvedimenti inerenti agli atti di stato civile, che concernono atti di nascita, di filiazione, di adozione, di matrimonio, nonché di usufruire di alcuni importanti servizi pubblici volti a soddisfare bisogni fondamentali. Qui l'emendamento del PD è finalizzato a reintrodurre le eccezioni all'obbligo di presentazione dei documenti di soggiorno, approvati in prima lettura al Senato, che riguardano gli atti di stato civile e l'accesso ai servizi pubblici fondamentali, accanto alle eccezioni introdotte alla Camera riguardanti le prestazioni sanitarie e scolastiche. Si tenta in questo modo di emendare una delle disposizioni del disegno di legge più chiaramente incostituzionale, per la sostanziale lesione dei fondamentali diritti civili dello straniero irregolare che essa determinata.

2) la previsioni di cui all'art. 1, comma 22, lettera l) che aumenta il periodo massimo di trattenimento dello straniero nei Centri di identificazione ed espulsione (CIE), dai 60 giorni attualmente previsti a 180 giorni. Qui gli emendamenti PD mirano a ripristinare il tetto massimo di sessanta giorni, anche in considerazione di quanto stabilito nella direttiva comunitaria 2008/115/CE sul rimpatrio degli stranieri irregolari, impropriamente invocata a sostegno di tale novella e che sancisce invece il carattere di extrema ratio di tale forma di detenzione. La norma in esame al contrario non prevede alcuna misura alternativa al trattenimento nei CIE, che resta di fatto l’unica misura prevista senza che sia possibile valutare l’efficacia e la sufficienza di misure meno coercitive.